La politique de soutien à l’agriculture biologique reste insuffisante. C’est le constat établi par la Cour des Comptes, alors que depuis 2010, les programmes d’action successifs n’ont pas permis d’atteindre les objectifs de 15% des terres agricoles en bio et de 20% de bio dans les cantines publiques en 2022. Pour atteindre les objectifs fixés par la France et par l’Union Européenne (« De la ferme à la fourchette »), la Cour formule une douzaine de recommandations.
Les bénéfices de l’agriculture bio mis en valeur
La Cour des comptes rappelle tout d’abord les bénéfices de l’agriculture bio notamment en termes de santé et d’environnement. Elle observe que le développement de l’agriculture biologique est le meilleur moyen de réussir la transition agro-environnementale et d’entrainer les exploitations agricoles dites conventionnelles vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement.
Pourtant, après une décennie de forte croissance, l’agriculture bio traverse actuellement une zone de turbulences. Entre 2010 et 2021, elle est ainsi passée de 4 % à 13,4 % des exploitations agricoles représentant 10,3 % de la SAU (Surface Agricole Utilisée) et 19 % des agriculteurs, en moyenne plus jeunes et plus diplômés.
Des turbulences pour la période actuelle
Cependant cette progression moyenne reste très disparate. La filière céréales par exemple, qui représente 35 % de la SAU française, ne compte que 6 % de surfaces cultivées en bio. La consommation bio, bien que plus que triplée en 10 ans, ne représente encore que 6,6 % de la dépense alimentaire des ménages.
Les prix, plus élevés, ne permettent pas l’accès des ménages à plus faibles revenus à ce mode de consommation. Et du côté des exploitants bio, l’équilibre économique de leurs exploitations biologiques reste fragile et tributaire des soutiens publics. D’autant que, après de premiers signaux d’affaiblissement dès 2019, le marché a connu un retournement en 2021. Cette année a enregistré, pour la première fois, une baisse des ventes en bio. En 2021, la consommation de produits bio baisse ainsi de 1,3 %.
Une politique de soutien tout à fait justifiée…
Or, une politique de soutien se justifie par les bénéfices de l’agriculture biologique pour la santé et l’environnement. Mais les objectifs choisis (15 % de la surface agricole utile en bio et 20 % de la restauration collective publique en bio en 2022), dont aucun n’a été l’objet d’un réel suivi et n’est atteint, sont-ils pertinents ? Selon la Cour des Comptes, d’autres indicateurs mériteraient d’être suivis : part des installations d’agriculteurs en bio ; nombre de déconversions d’exploitations bio ; part de l’agriculture biologique dans l’emploi agricole et agroalimentaire, autosuffisance de l’agriculture bio française par catégories de produits, part dans les dépenses alimentaires, etc.
Mais les instruments de soutien sont-ils adaptés aux objectifs affichés ? Et là, la Cour des Comptes est formelle : c’est non ! La politique de soutien est loin d’être à la hauteur de l’ambition affichée par les pouvoirs public. « Le MAA [Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation] a sous-dimensionné les aides à la conversion et au maintien en agriculture biologique entre 2015 et 2020 » explique-t-elle.
… mais tout à fait insuffisante
A cela s’ajoutent des retards de paiement, un taux de rejet des demandes d’aide particulièrement élevés en bio. De plus « La suppression en 2017, en France, de l’aide au maintien a ralenti les conversions à partir de 2020 » : seuls 4 pays de l’UE y ont renoncé, dont la France. Les exploitations en agriculture bio ne bénéficient d’aucune rémunération des services environnementaux rendus.
Les industries de transformation bio manquent également de moyens d’investissements. Le fonds Avenir Bio n’est pas suffisamment accessible aux PME concernées. L’Agence Bio, principal opérateur de l’État pour la filière bio en France, ne dispose pas non plus de moyens à la hauteur de ses missions, en particulier pour la communication. En outre, les produits biologiques subissent la concurrence des appellations, marques ou certifications, dont le niveau d’exigence est inférieur (HVE par exemple). Elle souffre par ailleurs de manque d’investissements en recherche et développement : « ni l’État, ni les interprofessions n’ont fait jusqu’à présent de l’agriculture biologique une priorité dans les travaux scientifiques qu’ils financent ». « De manière générale, la politique de soutien à l’agriculture biologique menée par le ministère de l’agriculture porte des objectifs ambitieux, sans allocation de moyens suffisants », martèle la Cour des Comptes.
Enfin la Cour s’interroge pour savoir dans quelle mesure la politique de soutien à l’agriculture bio contribue à l’autonomie agricole et alimentaire française. Elle utilise moins d’intrants importés. Elle présente un potentiel d’amélioration, qui dépend de l’effort de recherche et développement. De plus la faiblesse des rendements de l’agriculture bio pourrait être compensée par une réduction du gaspillage et par une évolution des régimes alimentaires vers plus de protéines végétales.
Une série de 12 recommandations
La Cour des Comptes termine ce panorama en formulant une série de 12 recommandations regroupées en trois grandes orientations : la communication, le redéploiement des soutiens publics en faveur de l’agriculture bio, et la création de valeur au sein du secteur agricole et alimentaire bio (juste et transparente rétribution des produits et des services rendus, meilleure régulation de l’offre et de la demande…).
« Au-delà des recommandations retenues, l’évaluation a mis en évidence la nécessité de définir une politique publique en faveur de l’agriculture biologique plus structurée, mieux intégrée et plus ambitieuse », conclut la Cour des Comptes.
Source : Cour des Comptes
