La Cour des Comptes vient de rendre son rapport sur les Certificats d’Économies d’Énergie (CEE), créés par la loi du 13 juillet 2005 pour inciter les fournisseurs d’énergie (ou les « obligés ») à promouvoir l’efficacité énergétique. 8 ans après leur création et alors que nous entrons dans une période transitoire (prolongeant la deuxième période sur les mêmes bases), quelle est l’efficacité de cette mesure et comment peut-elle être améliorée avant d’entrer dans sa troisième phase, voici les questions auxquelles la Cour des Comptes tente de répondre.
Une obligation pour les fournisseurs d’énergie
Cet outil allie obligation de résultat et libertés de moyens, selon la Cour des Compte, puisque les obligés ont le choix des actions à mettre en œuvre dans tous les secteurs d’activités. Les trois types d’actions possibles – réalisation d’opérations relevant d’un catalogue d’opérations standardisées répertoriées sous forme de fiches dont la liste est fixée par arrêté ; valorisation d’opérations spécifiques correspondant à des opérations plus complexes ou non génériques ; financement de programmes correspondant à des actions organisées de maîtrise de l’énergie (information, formation, innovation, lutte contre la précarité énergétique) – se complètent par la possibilité pour les obligés d’acheter des CEE auprès d’autres acteurs.
Comptabilisés en kWh cumac (cumulés+actualisés), les objectifs quantitatifs ont régulièrement été dépassés jusqu’à présent : pour la première période (2006-2009), pour un objectif fixé à 54 TWh cumac, les CEE ont atteint 65 TWh ; pour la seconde période (2011-2013), ils ont déjà atteint 351 TWh au 31 juillet 2013 pour un objectif de 345 TWh à fin 2013. Ils sont par contre actuellement très concentrés sur le secteur diffus du bâtiment (environ 90 %) et notamment résidentiel (80 %), en encore plus particulièrement sur le chauffage et l’isolation. Par contre l’industrie (6 %) et a fortiori les transports (- 1 %) se trouvent largement moins représentés.
D’un coût limité pour l’état, puisque financés directement par les obligés, les CEE méritent quand même une simplification des procédures, afin que les coûts administratifs (probablement de l’ordre de 20 % du coût unitaire en ce moment) diminuent.
Une efficacité difficile à mesurer, qui peut être améliorée
La part d’économies d’énergie qui revient « uniquement » aux CEE s’avère difficile à mesurer, de même que celle des opérations qui auraient de toute façon été réalisées. Les conseils reçus, conjugués aux primes, permettent d’accélérer le « passage à l’acte » et d’améliorer l’efficacité énergétique, selon les études, qui constatent que les CEE ne sont pas souvent directement à l’origine de la décision. Mais cette efficacité peut être améliorée de trois façons, afin d’augmenter les économies d’énergie des opérations qu’ils servent à financer : la révision des fiches standardisées en supprimant celles jugées obsolètes ou pas assez efficace ; un meilleur accompagnement des ménages ; la professionnalisation du secteur du bâtiment afin de permettre une généralisation de l’éco-conditionnalité.
De plus, la lutte contre la précarité énergétique reste un objectif à concrétiser. L’utilisation des certificats dans ce domaine se révèle jusqu’à présent peu efficace, malgré l’existence du programme « Habiter Mieux » , trop complexe et se heurtant à des difficultés d’identification des publics concernés.
Simplifier et rendre le dispositif transparent
Des simplifications s’avèrent nécessaires. Si des contrôles a priori permettent d’identifier erreurs et tentatives simples de fraude, des moyens n’ont pas été dégagés pour réaliser des contrôles approfondis a posteriori, une situation qui ne peut se poursuivre plus longtemps. Une standardisation des documents permettrait de combler le retard d’un an cumulé dans le traitement des dossiers et d’alléger la charge des obligés et éligibles. « Le dispositif devrait [pour la troisième période] évoluer vers une autre logique fondée sur un système déclaratif et dématérialisé ainsi que sur des contrôles a posteriori par échantillonnage » souligne le rapport.
Le registre national EMMY est géré dans de bonnes conditions, mais les transactions effectuées sur le registre sont marquées par une absence de transparence sur les prix. « Certaines opérations suspectes devraient provoquer une redéfinition des règles de fonctionnement et des contrôles des services concernés » ajoute la Cour qui préconise de séparer enregistrement et marché. Le registre EMMY devrait être recentré sur l’inscription des acteurs et des certificats, « tout élément relatif aux échanges étant réservé à une plateforme garantissant les conditions de transparence des transactions (prix, quantités, effectivité des transactions). »
Pour la troisième période, rechercher une cohérence entre objectifs et instruments
Le ministère en charge de l’énergie envisage de fixer l’objectif de la troisième période à 600 TWh cumac, soit un rythme annuel moyen (200 TWh cumac), environ le double de celui d’obtention des CEE observé de juillet 2012 à juillet 2013 (105 TWh cumac), compatible avec l’évaluation des gisements technico-économiques d’économies d’énergie pour la troisième période réalisée par l’ADEME (900 TWh cumac). Mais ce chiffrage reste contesté par les principaux obligés.
Ce doublement de l’objectif annuel aura probablement pour conséquence une plus grande concurrence entre les obligés, mais aussi un impact sur les types d’actions donnant lieu aux CEE. « L’efficacité de chaque outil (sensibilisation et communication, crédit d’impôt, prêt bonifié, subvention, etc.) est fonction de ses spécificités » souligne la Cour des Comptes qui poursuit : « les CEE sont des instruments qui semblent être plus particulièrement adaptés à des actions auprès du « grand public », notamment le secteur diffus du bâtiment, en incitant les ménages à faire des travaux de taille limitée améliorant progressivement, par des actions répétées, l’efficacité de leur logement. »
Leur utilisation sous forme de programme leur permet de financer des « rénovations lourdes » ou d’engager des actions de lutte contre la précarité énergétique. Mais cette diversification ne devrait toutefois pas « affaiblir la capacité des CEE à soutenir les travaux diffus qui restent nécessaires pour atteindre les objectifs d’efficacité énergétique. » Ni non plus « dénaturer » « ce qui fait l’intérêt des CEE, c’est-à-dire laisser aux obligés, aux éligibles et aux autres acteurs économiques l’initiative du choix des actions à financer. »
Récapitulatif des recommandations de la Cour des Comptes
1. Rendre obligatoires les études a posteriori auprès des obligés pour améliorer la connaissance des économies « réellement » obtenues grâce aux opérations financées par les CEE ;
2. Procéder à la révision triennale des fiches et des calculs qu’elles contiennent, notamment à partir des résultats constatés, pour supprimer celles qui sont rattrapées par la réglementation ou dont l’efficacité est trop faible, notamment du fait de l’évolution du parc ou du marché ;
3. Renforcer la professionnalisation du secteur du bâtiment à la fois par une inscription dans une logique de moyen terme du programme FEEBAT et la généralisation de l’éco-conditionnalité comme condition nécessaire à l’obtention d’un CEE ;
4. apporter à court terme des simplifications au dispositif local du programme « Habiter mieux » ;
5. Préciser l’objectif à atteindre en matière de CEE « réalisés au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique » (article L. 222-1 du code de l’énergie) et mettre en place un dispositif de quota ou de bonification qui oriente les acteurs vers cet objectif ;
6. Créer une instance de concertation réunissant tous les acteurs (administrations, représentants des obligés et des éligibles, ATEE, associations), afin d’assurer un dialogue permanent entre les intervenants ;
7. Engager immédiatement et par sondage les contrôles a posteriori prévus par les textes et qui n’ont jamais été mis en œuvre ;
8. A court terme, mettre en place les simplifications nécessaires en terme notamment de standardisation des documents ; la direction générale de l’énergie et du climat (DGCE), « pôle national des certificats d’économies d’énergie » (PNCEE) ayant déjà travaillé sur ce sujet, leur mise en œuvre pourrait être rapide ;
9. Pour la troisième période, passer à une architecture différente fondée sur le triptyque dématérialisation/système déclaratif/contrôle a posteriori par échantillonnage ;
10. Développer le dispositif des « passeports énergétiques » sous forme d’un programme au sens de l’article L. 221-7 du code de l’énergie, afin de mieux cibler les logements visés et les travaux prioritaires et accompagner la démarche des ménages ;
11. Renégocier les conditions de la délégation de service public du gestionnaire du registre EMMY ;
12. Assurer la transparence et la sécurité des transactions, en séparant les fonctions d’enregistrement des certificats et la gestion des transactions, en assurant la visibilité de celles-ci (prix, quantités, effectivité des transactions). Si les volumes échangés le justifient, privilégier la relance d’un véritable marché.
Source : La Cour des Comptes (Communication au Premier Ministre : les Certificats d’Economies d’Energie)
